Artigo: CCJ do Senado profere parecer sobre PL que altera Lei de Improbidade Administrativa

NO SENADO FEDERAL, COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO, JUSTIÇA E CIDADANIA PROFERE PARECER SOBRE O PROJETO DE LEI QUE ALTERA A LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Por Caio Cavalcanti

Tema atual e de enorme relevância para o Direito Administrativo e para a sociedade como um todo diz respeito aos trâmites legislativos do Projeto de Lei (PL) nº 10.887/18 – atualmente, Projeto de Lei nº 2.505/21 –, que altera substancialmente a Lei nº 8.429/92, a denominada Lei de Improbidade Administrativa (LIA). Tendo sido o PL aprovado na Câmara dos Deputados por 408 (quatrocentos e oito) votos a 67 (sessenta e sete), foi efetuada a sua remessa ao Senado Federal, para que fosse dada a continuidade ao processo legislativo.

Nesta última Casa Legislativa, a Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ), por intermédio do Senador Weverton, recentemente proferiu parecer sobre o referido Projeto de Lei, cuja assinatura eletrônica data do dia 14/09/2021. Tal manifestação tem previsão no art. 101, incisos I e II, do Regimento Interno do Senado Federal.

Na oportunidade, após ter sido feita uma exposição de todas as substanciais mudanças pretendidas pelo PL em tela na redação dada pela Câmara dos Deputados, a Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania do Senado esclareceu que ao todo foram apresentadas 20 (vinte) emendas pelos senadores, algumas delas supressivas e outras modificativas ou aditivas. O mérito de cada uma dessas emendas parlamentares foi devidamente exposto pelo parecer da CCJ, e envolve matérias substanciais ao tema da improbidade administrativa, a exemplo dos acordos de não persecução cível, da legitimidade ativa para ajuizar a ação de improbidade, das condutas que configuram ato ímprobo, dos prazos prescricionais, dentre outras importantes questões correlatas.

Além disso, afirmou a Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania do Senado que inexiste qualquer inconstitucionalidade formal de iniciativa no PL nº 2.505/21, na medida em que o art. 61 da Constituição Federal atribui ao Congresso Nacional, com posterior sanção do Presidente da República, a prerrogativa para legislar sobre as matérias cuja competência é da União, dentre as quais a improbidade administrativa. Por conseguinte, sob o aspecto formal, entendeu-se acertado que os trâmites legislativos do Projeto de Lei tivessem sido iniciados e desenvolvidos pelas Casas do Congresso Nacional, com o subsequente envio para o Chefe do Poder Executivo Federal em momento oportuno.

Sob o aspecto material, entretanto, antes de adentrar em cada uma das 20 (vinte) emendas parlamentares apresentadas pelos senadores, compreendeu a CCJ que é necessário o saneamento da proposição.

Dentre os motivos para tanto, um deles merece destaque. Trata-se do entendimento segundo o qual a legitimidade exclusiva do Ministério Público para ajuizar a ação de improbidade administrativa não é harmônica com o regramento constitucional nos moldes postos, padecendo de inconstitucionalidade a exclusão da legitimidade das pessoas jurídicas interessadas. Afinal, o art. 129 da Constituição da República, que trata do Ministério Público, em seu §1º dispõe que “a legitimação do Ministério Público para as ações civis previstas neste artigo não impede a de terceiros”, sendo que é a ação de improbidade, atualmente, é entendida como sendo uma ação civil.

Em contrapartida, interessante – embora não incontroversa – sugestão de correção do vício foi exposta pela Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania em seu parecer: a fim de aproveitar opção política do legislador ordinário em limitar a legitimidade ativa da ação de improbidade, a exclusão da legitimidade das pessoas jurídicas interessadas teria maior respaldo técnico se se reconhecesse expressamente que a ação de improbidade não é uma ação simplesmente civil, mas uma ação verdadeiramente sancionatória e repressiva, pelo que estaria atraída a competência

constitucional do Ministério Público e afastada a acima referida ressalva do art. 129, §1º, do texto constitucional.

Nesse sentido, pelas razões acima postas, compreendeu a Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania que o vício relatado não é insanável, sendo possível a sua convalidação e a manutenção do Projeto de Lei nº 2.505/21.

De mais a mais, após longa explanação acerca da temática, concluiu o parecer pela constitucionalidade, juridicidade e regimentalidade do PL e, em seu mérito, pela aprovação da proposição. Entretanto, quanto às 20 (vinte) emendas parlamentares apresentadas pelos membros do Senado Federal, todas elas foram rejeitadas pelo parecer da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania que, ainda, propôs 5 (cinco) novas emendas[1].

Dentre essas emendas propostas pela CCJ, 3 (três) merecem destaque[2].

A primeira das emendas possui um caráter conceitual quanto ao instituto da improbidade administrativa, pretendendo dar ao §5º da Lei nº 8.429/92 a seguinte redação: “os atos de improbidade violam a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções, contra a integridade do patrimônio público e social dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, bem como da administração direta e indireta, no âmbito da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, incluído o de Tribunais de Contas e do Ministério Público.”

Interessante a pretensão de emenda, na medida em que corrobora o que há muito já vem sendo destacado pela doutrina administrativista: o fato de que a improbidade, por uma questão conceitual, deve ser o antônimo de probidade que, por sua vez, se correlaciona com a boa-fé e com a honestidade. Se prosperar esse entendimento, reforçada será a posição segundo a qual a Lei nº 8.429/92 se presta a punir o agente público desonesto, e não o inábil ou inexperiente.

A segunda das emendas pretende incluir na Lei nº 8.429/92 o art. 17-D, que, por sua vez, sedimentará o caráter sancionatório da ação de improbidade administrativa.

Literalmente, o caput do dispositivo pretendido disporá que “a ação por improbidade administrativa é repressiva, de caráter sancionatório, destinada à aplicação de sanções de caráter pessoal previstas nesta Lei, e não constitui ação civil, sendo vedado seu ajuizamento para o controle de legalidade de políticas públicas, a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos, coletivos, e individuais homogêneos.” O parágrafo único, no mesmo horizonte, versará que, “ressalvado o disposto nesta Lei, o controle de legalidade de políticas públicas e a responsabilidade de agentes públicos, inclusive políticos, entes públicos e governamentais por danos morais e patrimoniais ao meio-ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, a qualquer outro interesse difuso ou coletivo, à ordem econômica, à ordem urbanística, à honra e à dignidade de grupos raciais, étnicos ou religiosos e ao patrimônio público e social deve ser apurada, processada e julgada nos termos da Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985.”

Uma vez mais, trata-se de dispositivo que reforçará a ideia de que é o agente desonesto que deverá ser punido nos moldes da Lei nº 8.429/92. Isso porque, conforme posto, será sedimentado que a ação de improbidade não é civil, mas repressiva e sancionatória, sendo certo que os meros equívocos no âmbito das políticas públicas – erros praticados não com dolo ou má-fé, mas por um descuido ou desleixo – deverão ser analisados sob o prisma da Lei nº 7.347/85, que trata da ação civil pública comum.

Por fim, a terceira das emendas visa mudar a redação atual do art. 3º do Projeto de Lei nº 2.505/21, para fazer constar que “no prazo de 120 (cento e vinte) dias a partir da publicação desta Lei, o Ministério Público competente manifestará interesse no prosseguimento das ações por improbidade administrativa em curso ajuizadas pela Fazenda Pública, inclusive em grau de recurso”, sendo certo que, “não adotada a providência descrita”, nos termos do pretendido parágrafo único, o “processo será extinto sem resolução do mérito.”

O dispositivo pretendido se justifica porque, exitoso o PL, o Ministério Público passará a ser o legitimado ativo exclusivo para ajuizar as ações de improbidade. Logo, publicada a lei, deverá o órgão ministerial dizer se pretende prosseguir com as ações de improbidade anteriormente propostas pela Fazenda Pública que, a partir de então, não mais será legitimada para tanto.

No essencial, são esses os principais pontos presentes no parecer da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania do Senado Federal. Conforme dispõe o art. 65, parágrafo único, da Constituição da República, tendo em vista que o Projeto de Lei foi emendado, uma vez finalizados os trâmites no Senado, deverá ele ser novamente direcionado para a Câmara dos Deputados e, somente então, será o PL enviado para sanção ou veto do Presidente da República.

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[1] No ponto, merece esclarecer que se entende que houve um erro material da CCJ quando da conclusão. Literalmente, o parecer afirma que se optou “pela rejeição das Emendas nº 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20”, afirmação da qual se extrai que a Emenda nº 8 teria sido acolhida. Todavia, quando se verifica os motivos do suposto acolhimento, o texto afirma, em relação à referida emenda, que o entendimento foi “pela rejeição”. Pelo exposto, dando maior importância à fundamentação que à literalidade da conclusão, entende-se que houve um mero erro material, de modo que também a Emenda nº 8 teria sido rejeitada. Vale aguardar a manifestação da CCJ sobre isso.

[1] Isso porque as demais emendas não são propriamente meritórias, senão de adaptação, de redação, ou de organização da técnica legislativa.