Plano de Contratações Anual: o Decreto federal que regulamentou o item

Por Juliana Picinin

A Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos (NLLC), Lei federal nº 14.133/21, previu a implantação, a partir de 1/4/2021, de uma nova forma de planejar contratações: a estrutura das contratações pretendidas pelos órgãos deve integrar um documento único e anual, capaz de conter as pretensões de aquisição dos órgãos, de gerar contratações mais bem planejadas e que atendam a alguns objetivos específicos:

a) racionalizar as contratações;

b) garantir o alinhamento com seu planejamento estratégico; e

c) subsidiar a elaboração das leis orçamentárias;

d) orientar as aquisições que se darão no exercício seguinte à sua elaboração/aprovação.

Portanto, as contratações pretendidas terão de encontrar no Plano de Contratações Anual o ponto de partida e o ponto de encontro das pretensões estatais, servindo de norte não só à entidade adquirente como também ao próprio mercado fornecedor.

O Art. 12, inc. VII da NLLC, ao dispor sobre o Plano, determinou que ele fosse elaborado conforme regulamento e acaba de ser publicado o Decreto nº 10947 (DOU de 26/1/2022) estabelecendo como serão criados os planos na esfera federal.

É possível que outros entes (dentre Distrito Federal, Estados e Municípios) utilizem essa como uma norma-referência, mas o fato é que cada ente terá de editar seu próprio regulamento.

Entendamos, então, 3 pontos principais para a esfera federal:

a) o que o decreto contém;

b) o que o decreto deveria ter adotado e não o fez;

c) o que a esfera federal ouviu das críticas apostas à minuta desse normativo, ao tempo da consulta pública que lhe antecedeu.

Na primeira parte, entendamos o que o decreto efetivamente contém:

1) Além das funções que a NLLC já havia dado ao Plano, o Decreto trouxe outros objetivos/diretrizes que devem orientar os órgãos na sua criação, ou seja:

a) promover contratações centralizadas e compartilhadas, a fim de obter economia de escala, padronização de produtos e serviços e redução de custos processuais, reiterando uma tendência que está em outros dispositivos da NLLC e que já se mostrou como uma importante ferramenta de governança, transparência e controle;

b) alinhar o plano com o planejamento estratégico, o plano diretor de logística sustentável e outros instrumentos de governança existentes (a título de exemplo, sugerimos conhecer o recente Decreto federal nº 10.936 que trata de resíduos sólidos e logística reversa);

c) evitar o fracionamento de despesas (e, com isso, inclusive, a utilização equivocada de dispensas de licitação);

d) sinalizar intenções ao mercado fornecedor, de forma a aumentar o diálogo potencial com o mercado e incrementar a competitividade (bem-vinda a menção, embora apontaremos mais adiante que o decreto deixou de concretizar essa ideia da forma como poderia).

2) O decreto trouxe uma lista de prazos que precisam ser cumpridos, reunidos nesta tabela:

3) Deverão integrar as propostas de inclusão no Plano as hipóteses de:

a) contratação direta (com as exceções abaixo listadas); e

b) contratações realizadas com recursos de empréstimos ou doações de agências oficiais de cooperação estrangeira ou organismo financeiro de que o Brasil seja parte.

4) Estão dispensadas de constar do Plano as seguintes hipóteses (por critérios lógicos, inclusive):

a) informações classificadas como sigilosas nos termos da lei;

b) contratações emergenciais;

c) contratações por suprimentos de fundos;

d) dispensas ligadas a segurança nacional, guerra, intervenção, perturbação da ordem e similares;

e) pequenas compras e serviços de pronto pagamento (ou seja, as realizadas com valores não superiores a R$ 10.804,08, conforme valor atualizado pelo Decreto federal nº 10.922/22).

5) O órgão requisitante da inclusão de itens no Plano, que tem até 1º/abril para pleitear via sistema (como apontado no quadro retro), deverá cumprir uma série de obrigações, motivações e documentações para o pleito realizar, sob pena de indeferimento, conforme a listagem constante do Art. 8º.

Isso significa que toda pretensão e motivação de aquisições terá de estar elaborada pela entidade até esse prazo, o que exige que cada requisitante se antecipe e propicie que tudo esteja pronto e lançado adequadamente no sistema até essa data.

Sugere-se que cada entidade requisitante tenha, então, o cronograma prévio interno e anterior a 1º/4.

Na proposta de normativo que fora, antes, submetida a consulta pública, havia uma previsão de travamento de UASGs e bloqueio de acesso a verbas se as etapas não fossem cumpridas.

Mas, a partir das críticas recebidas no prazo da consulta, o texto se alterou e passou a prever (corretamente, diga-se) que os descumprimentos sujeitam os responsáveis às punições previstas em lei (cível, administrativa e penal), apuráveis por processo administrativo disciplinar especialmente existente para esse fim.

A solução é correta, pois não se justifica que, em reprimenda às inações administrativas, contratos em andamento sejam ameaçados e contratados sejam privados dos pagamentos e medições a que têm direito. Isso causaria desserviço público.

6) O Plano poderá ser revisado e alterado tanto no ano de sua confecção quanto no ano de sua execução, desde que a autoridade competente justifique a necessidade de se o fazer.

Essa necessidade pode decorrer, inclusive, da participação social e das contribuições provocadas pelo mercado fornecedor, razão pela qual as interfaces que subsidiam as melhores decisões pela autoridade competente permanecem abertas, sob pena de não ser verdadeiro o objetivo descrito no próprio Decreto (retro exortado).

Aqui está uma crítica realizada ao tempo da Consulta Pública, pois o regulamento deixou de fazer constar uma fase de participação social e mercadológica sobre o plano, onde as contribuições pudessem ser aportadas formalmente para que pudessem integrar o plano desde seu início, o que melhor atenderia ao objetivo planeado.

O mesmo se diga quanto às contribuições que possam advir dos órgãos de controle ou de representação social.

Integrara a crítica feita à época que houvesse, inclusive, um mecanismo de recurso ou reconsideração após a publicação do plano aprovado.

Contudo, deve-se continuar a ler que o franqueamento às contribuições advindas dessas diversas esferas esteja operante ao longo de todo o ano, podendo ser incorporadas tanto na criação do Plano quanto nas suas alterações posteriores.

7) O Plano de Contratações Anual será usado não só para as licitações realizadas com base na NLLC, mas também nas realizadas com base na Lei nº 8.666/92 (lei geral anterior de licitações, ainda passível de utilização até 1/4/2023), Lei nº 10.520/02 (lei geral anterior de pregões, no mesmo prazo) e Lei nº 12.462/11 (lei do RDC anterior, no mesmo prazo).

Assim, garante-se que todo o planejamento estatal esteja realizado da melhor forma e atento aos objetivos constantes do decreto com execução já em 2023 (2022 servirá para a criação do primeiro deles).

Na segunda parte, entendamos as críticas que restam ao Decreto e que, inobstante tenham sido apresentadas ao Governo Federal ao tempo da Consulta Pública sobre esse normativo, não foram solucionadas:

1) A primeira delas já foi aventada retro que é a ausência de uma etapa de participação social e mercadológica sobre a pretensão do Plano, onde as contribuições pudessem aportar (inclusive via sistema) para que as aquisições já viessem levando em conta os próprios objetivos acrescidos pelo Decreto.

Convém lembrar que essa transparência e absorção das contribuições de fontes diversas seria plenamente compatível com a governança pensada para as licitações e os contratos, assim como diversos mecanismos legais de interação e aprendizagem com o mercado fornecedor.

Como dito, no entanto, as portas não podem ser entendidas como fechadas se, ao menos, se garantiu a possibilidade de adequação dos planos.

2) A segunda delas é quanto à não previsão de que as recusas de inclusão no Plano fossem fundamentadas pela autoridade competente.

Em que pese essa fundamentação permaneça no dever da autoridade por normas gerais, sob pena de nulidade do ato praticado e responsabilização ao omisso, melhor seria que a motivação da recusa integrasse o procedimento de construção do Plano, inclusive para viabilizar a transparência dessas razões ao público que terá acesso ao Plano.

Digamos, então, que o “não-Plano” que está subentendido no texto final é tão relevante quanto o Plano na avaliação da qualidade do planejamento e asseguramento das necessidades estatais, inclusive para os órgãos de controle e avaliação da melhor distribuição das disponibilidades orçamentárias.

É relevante, inclusive, para a avaliação da existência (ou não) das situações de emergência e calamidade que justificariam contratações emergenciais que estão fora do Plano.

O mesmo se diga em relação à eleição das prioridades orçamentárias em caso de insuficiência de recursos na LOA.

Permanece, portanto, nossa crítica e sugestão de alteração da previsão do instrumento.

3) A terceira delas é quanto à ausência de uma fase recursal (ou de pedido de reconsideração) em relação às manifestações da autoridade competente (de recusa de itens, de priorização ou não, de agregação ou fracionamento de itens, de escolha de itens substitutivos etc).

Sugere-se que os mecanismos infradecreto sejam capazes de absorver essa hipótese, inclusive para a transparência no planejamento idealizado.

4) A quarta delas é que alguns instrumentos, embora devam ser parte do Plano, poderiam ter constado expressamente do Decreto para lembrar aos operadores que a inclusão é necessária nesse, como é o caso da previsão de termos aditivos, continuação de contratos iniciados no exercício anterior, eventuais prorrogações de contratos e previsão de serviços de natureza contínua, além das previsões atinentes a reajustes e repactuações aos contratos que terão continuidade no exercício seguinte.

Em contrapartida, várias das contribuições apresentadas nesse período foram acatadas pelo Governo Federal, a exemplo dos bloqueios de UASGs referidos retro, a não previsão no Plano das contratações emergenciais e situações específicas de dispensa, a previsão dos objetivos/diretrizes a serem seguidos na criação do Plano, o não bloqueio de dados de sistema às entidades que falharem no cronograma, além da não invalidação automática dos contratos que, porventura, não reflitam o Plano.

Essas e outras ponderações foram feitas por nossa equipe em assessoria à BRASINFRA (Associação Brasileira dos Sindicatos e Associações de Classe de Infraestrutura) ao tempo da Consulta Pública.

O que pode se dizer, do conjunto do instrumento, é que ele refletiu algumas das sugestões colhidas ao tempo da Consulta Pública (que se esperam permaneçam acolhidas nas normas infradecreto) e pontuou limites mínimos importantes à criação dos Planos.

O próximo passo, sem dúvida alguma, é comportamental: é disseminar a cultura do planejamento às entidades requisitantes e competentes para que, ano após ano, o planejamento se torne uma realidade mais presente, amadurecida e dialógica.

A ver.